Dans cet article
Le droit des accueils collectifs de mineurs n’a pas été bouleversé par une réforme législative récente. L’article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles demeure inchangé dans ses grandes lignes : il confie au représentant de l’État la protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l’occasion des vacances, congés professionnels ou loisirs, renvoie à un décret le soin de définir la réglementation applicable à chaque catégorie d’accueil et prévoit que ce décret fixe également les conditions dans lesquelles un projet éducatif doit être établi. Sur le papier, le socle normatif continue donc d’articuler protection et exigence éducative.
Pourtant, si l’on suit non pas le code, mais la production administrative – circulaires, instructions, référentiels –, on observe un déplacement progressif du centre de gravité. L’État ne renonce pas à son pouvoir de police sur les ACM ; il le reconfigure autour d’une priorité : la gestion des risques physiques et des obligations de conformité, reléguant la substance éducative au rang de variable locale. Ce glissement se lit dans la chronologie des textes doctrinaux diffusés depuis le début des années 2000.
I. 2000-2012 : une doctrine éducative encore assumée
Dans un premier moment, qui s’étend schématiquement jusqu’au début des années 2010, l’État assume une doctrine éducative explicite. Les référentiels nationaux et les circulaires relatives à la protection des mineurs accueillis collectivement évoquent des accueils « à caractère éducatif » et assignent aux services de jeunesse une mission de contrôle et d’évaluation qui ne se limite pas aux ratios d’encadrement ou aux conditions matérielles. Les textes encadrant les plans départementaux de protection des mineurs présentent ainsi la protection physique et morale dans un continuum incluant la cohérence du projet, l’organisation des temps, la prise en compte des rythmes, voire la participation des enfants.
Dans cette configuration, le contrôle ne se réduit pas à la vérification d’une conformité minimale. La qualité éducative est appréhendée comme une dimension substantielle de la mission de l’État, légitimement prise en compte dans l’appréciation des accueils. Le cadre réglementaire, combiné aux référentiels, permet encore – au moins en théorie – de distinguer clairement un accueil de loisirs d’un simple dispositif de garde, et l’intervention publique se pense comme protectrice et éducative à la fois.
II. 2010-2011 : la dissociation formalisée entre contrôle et évaluation
À partir de 2010-2011, une rupture méthodologique se formalise dans les circulaires relatives à l’« évaluation et au contrôle » des ACM. Ces textes organisent la coexistence de deux régimes distincts. D’un côté, le contrôle, rattaché à la police administrative, débouche sur des mesures juridiquement contraignantes : mises en demeure, suspensions, fermetures, injonctions. De l’autre, l’évaluation qualitative est présentée comme un dispositif de diagnostic partagé, d’accompagnement, de progrès, sans portée directe sur l’exercice des pouvoirs de police.
Ce partage n’est pas neutre. Il installe une dissymétrie structurelle entre ce qui engage la puissance publique – conformité réglementaire, prévention des risques critiques, fiabilité des déclarations – et ce qui relève d’une appréciation pédagogique non opposable. La dimension éducative bascule progressivement du côté de l’évaluation facultative. Le vocabulaire de la qualité est maintenu, mais les leviers d’action contraignants se recentrent sur les obligations de sécurité, de qualification, de déclaration et de procédure. Ce qui est éducatif demeure valorisé dans le discours mais cesse d’être véritablement opérant dans l’économie du contrôle.
III. 2012-2017 : la montée en puissance du paradigme du risque
Dans la période suivante, la montée des préoccupations sécuritaires, la diffusion des plans départementaux de protection des mineurs et la généralisation des outils informatiques de déclaration et de suivi renforcent ce mouvement. Les préfectures et services déconcentrés décrivent de plus en plus le dispositif en termes de contrôle « a priori » par la déclaration et d’inspections centrées sur les conditions sanitaires, matérielles, morales et éducatives, mais les campagnes de contrôle effectives privilégient les premiers volets : vérification des diplômes, des extraits de casier, de la conformité des locaux, des protocoles de gestion des soins, des procédures d’alerte.
La référence à la dimension éducative subsiste dans les préambules et les présentations générales des plans de contrôle, où l’on continue de parler de « loisirs éducatifs de qualité ». Cependant, la construction concrète des programmes d’inspection, le choix des priorités, la manière de comptabiliser les résultats montrent une focalisation croissante sur la maîtrise du risque physique et sanitaire, ainsi que sur la traçabilité des incidents. La qualité éducative tend à se transformer en horizon discursif qui légitime l’intervention publique, plus qu’en critère déterminant la mise en mouvement de la police administrative.
IV. 2018 : l’instruction de bascule
L’instruction interministérielle du 26 juin 2018 marque un tournant plus net. Elle vise à rappeler le cadre du contrôle des ACM pendant la période estivale et à préciser les modalités d’organisation et de suivi des plans départementaux de protection des mineurs. Mais, dans son économie, l’accent est clairement placé sur les dispositifs de signalement, le contrôle de l’honorabilité, l’identification des structures à risque, la capacité à prononcer des fermetures d’urgence et à assurer un suivi statistique détaillé des interventions.
La qualité éducative n’est pas effacée : elle demeure invoquée comme finalité générale, comme élément de contexte. Toutefois, elle n’apparaît plus comme un critère autonome d’action administrative. Les mesures fortes – suspension, fermeture, injonction – se déclenchent essentiellement sur des griefs de sécurité, de non-conformité réglementaire ou de manquements graves aux obligations de protection. Un accueil durablement pauvre sur le plan éducatif, mais conforme aux normes matérielles, peut désormais se maintenir sans rencontrer la puissance de la police administrative.
V. Un régime stabilisé : pilotage par la conformité, externalisation de l’éducatif
Les orientations plus récentes réaffirment que la mission de contrôle et d’évaluation des ACM s’inscrit dans une politique de promotion de « loisirs éducatifs de qualité », tout en traduisant cette ambition sous forme d’objectifs de contrôle, d’indicateurs quantifiés et de priorisation des structures à risque. Le ministère continue, dans ses documents publics, à présenter les ACM comme des accueils à caractère éducatif et à se dire garant de la qualité éducative, mais dans les faits cette qualité est prise en charge par des guides, des référentiels et des outils d’accompagnement, plutôt que par un continuum de normes opposables.
Le résultat de cette évolution est un système doctrinal relativement stabilisé mais déséquilibré. La conformité réglementaire concentre l’essentiel de l’attention administrative. La sécurité matérielle et sanitaire constitue le cœur opérationnel des inspections, la raison principale d’activation des pouvoirs de police. La qualité éducative devient, dans ce cadre, une dimension essentiellement locale, dépendante des choix politiques des communes, des arbitrages budgétaires, des cultures professionnelles et des traditions associatives, plus que d’un pilotage national contraignant.
Il n’y a pas eu de rupture spectaculaire ni de reniement explicite du CASF : l’article L. 227-4 n’a pas été abrogé ni vidé de son exigence éducative. Ce qui s’est transformé, plus silencieusement, c’est la hiérarchie implicite des objets de contrôle. L’État pilote désormais prioritairement la prévention des risques et la gestion des crises, davantage qu’il n’évalue et ne garantit la substance éducative des accueils. Tant que cette invisibilisation juridique de la dimension éducative ne sera pas interrogée – par la doctrine, le contentieux ou une réorientation explicite des instructions –, les politiques publiques relatives aux ACM resteront centrées sur la maîtrise des risques identifiables et la conformité procédurale, laissant l’ambition éducative réelle à la merci des volontarismes locaux et des inégalités territoriales.