Dans cet article
I. Présentation de la décision et de son cadre de saisine
Par décision n°2018-229 du 12 octobre 2018, le Défenseur des droits s'est prononcé sur la situation d'un enfant âgé de douze ans, dont la demande d'inscription auprès d'une association gestionnaire d'un accueil collectif de mineurs avait été refusée en raison de son handicap. La décision rappelle à l'association l'interdiction de refus fondé sur le seul critère du handicap, recommande l'adoption d'une procédure d'évaluation individualisée des aménagements raisonnables, et prescrit la modification de l'article 6 du règlement intérieur, jugé insuffisant en ce qu'il ne mentionnait pas explicitement la possibilité de tels aménagements.
Sur le plan du droit de la non-discrimination, la décision est cohérente avec le corpus normatif applicable. Le raisonnement articule avec rigueur les articles 225-1 et suivants du Code pénal, les dispositions de la loi n°2005-102 du 11 février 2005, la Convention internationale des droits de l'enfant et la Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées. La notion d'aménagement raisonnable est mobilisée avec la précision que le droit positif lui impose : le refus de participation ne saurait être opposé qu'à la condition d'une appréciation objective et individualisée de l'aptitude de l'enfant, tenant compte des aménagements susceptibles d'être mis en place.
L'analyse qui suit ne porte pas sur ces fondements, qui sont exacts. Elle porte sur ce que la décision ne mobilise pas, et sur ce que ce silence révèle du fonctionnement réel du droit applicable aux ACM.
II. L'inventaire des fondements et son lacune centrale
La décision liste, dans son visa, un ensemble significatif de sources normatives : Constitution, loi organique relative au Défenseur des droits, Code civil, Code de l'action sociale et des familles, Code pénal, loi du 11 février 2005, loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de lutte contre les discriminations, Convention internationale des droits de l'enfant, Convention internationale des droits des personnes handicapées, et circulaire DJEPVA/A3/2010/189 du 4 juin 2010 relative à la protection des mineurs dans les accueils collectifs à caractère éducatif.
Cette liste appelle une observation. Parmi les textes visés figure le Code de l'action sociale et des familles. Or, la décision ne mobilise à aucun moment l'article R.227-23 de ce code, qui impose à l'organisateur d'un accueil collectif de mineurs que le projet éducatif « prenne en compte les spécificités de l'accueil » lorsque des mineurs atteints de troubles de la santé ou de handicaps sont accueillis conjointement avec des mineurs valides. De même, le projet éducatif de l'association — document dont l'existence est rendue obligatoire par les articles R.227-23 et suivants du CASF pour tout organisateur d'ACM — n'est mentionné ni comme pièce produite, ni comme élément d'analyse, ni comme fondement de la recommandation.
Ce que la décision examine, en revanche, c'est l'article 6 du règlement intérieur de l'association, dont la teneur est jugée insuffisante au regard des exigences de non-discrimination.
III. La hiérarchie documentaire des ACM et son inversion de fait
Le droit applicable aux accueils collectifs de mineurs organise une hiérarchie documentaire dont la logique interne mérite d'être rappelée. Le projet éducatif constitue le document de référence de l'organisateur : il définit les orientations générales, les valeurs et les intentions éducatives qui président à l'ensemble du fonctionnement de la structure. Le projet pédagogique, élaboré par le directeur avec l'équipe d'animation, décline ces orientations en modalités concrètes d'organisation de la vie collective. Le règlement intérieur, enfin, en constitue la traduction disciplinaire et organisationnelle, applicable aux familles et aux enfants accueillis.
Dans cette architecture, le règlement intérieur occupe la position terminale : il est censé être cohérent avec le projet pédagogique, qui lui-même doit être conforme aux orientations du projet éducatif. Autrement dit, l'article 6 du règlement intérieur de l'association ne saurait, dans une lecture pleinement intégrée du droit des ACM, être apprécié indépendamment de la question de savoir si le projet éducatif de l'association prend lui-même en compte, conformément à l'article R.227-23, les spécificités de l'accueil d'enfants en situation de handicap.
Or, la décision procède à l'inverse : elle corrige le document terminal sans interroger le document de tête. Elle prescrit une modification du règlement intérieur sans vérifier si le projet éducatif est lui-même conforme à ses obligations légales, et sans requérir la production de ce document comme élément d'évaluation.
IV. Les effets de l'invisibilisation du projet éducatif dans l'analyse institutionnelle
Cette observation n'est pas de pure forme. Elle révèle un état de fait caractéristique du fonctionnement réel du contrôle en matière d'ACM.
Le projet éducatif, bien qu'obligatoire, n'est jamais contrôlé dans son contenu de manière systématique par les services déconcentrés de l'État. Les contrôles exercés par les délégations régionales académiques en charge de la jeunesse, de l'engagement et du sport portent sur des éléments quantifiables et documentaires : taux d'encadrement, qualifications, déclarations d'ouverture, existence formelle des documents obligatoires. La conformité substantielle du projet éducatif aux exigences de l'article R.227-23 — notamment quant à la prise en compte des besoins des enfants en situation de handicap — ne fait pas l'objet d'une vérification régulière et opposable.
Le Défenseur des droits, en omettant d'interroger le projet éducatif de l'association, s'inscrit dans cette pratique dominante. Il traite la situation à son point d'émergence visible — le refus d'inscription, l'article 6 du règlement intérieur — sans remonter vers la cause structurelle qui a rendu ce refus possible : l'absence, dans le document d'orientation éducative de la structure, de toute disposition relative à l'accueil des enfants en situation de handicap.
Deux conséquences en résultent. D'une part, la recommandation porte sur le symptôme sans porter sur la cause. Modifier l'article 6 du règlement intérieur, sans que le projet éducatif ait été lui-même révisé pour intégrer les exigences de l'article R.227-23, produit une conformité de surface dont la durabilité est incertaine. D'autre part, la décision contribue, par son silence, à confirmer l'irréalité opérationnelle du projet éducatif : document dont l'existence est imposée, dont le contenu est en principe normatif, mais qui n'intervient pas dans les arbitrages effectifs des institutions de régulation.
V. La mutation silencieuse des références normatives opérationnelles
Ce que la décision n°2018-229 révèle, au-delà de son objet immédiat, c'est une transformation du centre de gravité normatif effectif du droit des ACM. Formellement, ce centre de gravité est constitué par le projet éducatif, prolongé par le projet pédagogique, conformément à l'architecture prévue par le CASF. En pratique, il s'est progressivement déplacé vers les documents de fonctionnement local : règlement intérieur, contrat d'accueil, notice d'information aux familles.
Ce déplacement n'a pas été décidé ; il s'est produit par sédimentation de pratiques institutionnelles. Les familles connaissent le règlement intérieur, qu'elles signent à l'inscription. Elles ne connaissent généralement pas le projet éducatif, dont la loi ne leur impose aucun accès formalisé. Les institutions de régulation — services de l'État, Défenseur des droits — mobilisent les documents qu'elles peuvent opposer directement aux parties : le règlement intérieur est un acte de l'organisme, identifiable, daté, modifiable par recommandation. Le projet éducatif est un document d'intention dont l'opposabilité reste mal établie dans le contentieux courant.
Il en résulte une situation dans laquelle la norme de facto applicable à un refus d'accueil d'enfant en situation de handicap est non pas l'article R.227-23 du CASF — obligation structurelle d'intégration des besoins spécifiques dans l'organisation même du service —, mais l'article 6 d'un règlement intérieur rédigé localement, sans exigence de fond, par l'organisateur lui-même.
VI. Portée et limites de la recommandation
La recommandation formulée par le Défenseur est techniquement précise sur ce qu'elle prescrit : modification de l'article 6 du règlement intérieur, adoption d'une procédure d'évaluation des aménagements raisonnables, rapport de suivi dans un délai de trois mois. Elle produit un effet immédiat sur le document qui a été mis en cause.
Elle ne produit aucun effet sur le projet éducatif de l'association, dont la conformité à l'article R.227-23 du CASF n'a pas été vérifiée. Elle ne crée pas d'obligation de former les équipes à la gestion des situations d'accueil de mineurs en situation de handicap. Elle ne requiert pas que la modification du règlement intérieur soit articulée avec une révision du projet pédagogique. Elle ne pose aucune question sur les raisons pour lesquelles une association gérant un ACM peut se retrouver, en 2018, dotée d'un règlement intérieur ne mentionnant pas la possibilité d'aménagements raisonnables — alors que cette exigence découle directement de la loi du 11 février 2005 et de l'article R.227-23 du CASF, en vigueur depuis plus d'une décennie.
Conclusion
La décision n°2018-229 du Défenseur des droits est juridiquement fondée dans son raisonnement anti-discriminatoire. Elle l'est moins dans l'économie générale de son analyse, qui passe sous silence le fondement éducatif structurel de la situation qu'elle traite. En prescrivant la modification d'un article de règlement intérieur sans interroger le projet éducatif dont ce règlement aurait dû être la déclinaison, le Défenseur des droits enregistre, sans la questionner, la mutation du droit des ACM : un système dans lequel l'obligation éducative substantielle posée par l'article R.227-23 du CASF existe formellement, mais ne produit d'effets qu'au niveau de ses traductions documentaires locales — et encore, seulement lorsqu'une réclamation individuelle parvient à franchir le seuil d'une institution de régulation.
Une décision qui aurait mobilisé l'article R.227-23 comme fondement principal — en exigeant la mise en conformité du projet éducatif avant celle du règlement intérieur — aurait produit un effet structurel différent : non seulement corriger la situation individuelle, mais contraindre l'organisateur à intégrer, à la racine de son organisation, l'obligation d'adapter l'accueil aux besoins des enfants en situation de handicap. C'est cette voie que le droit disponible permettait d'emprunter. La décision ne l'a pas empruntée.