Dans cet article
Au milieu de la réforme des rythmes scolaires des années 2010, une question très concrète s’est imposée aux communes : comment « faire tourner » des temps périscolaires nouveaux avec des moyens humains limités, des bâtiments déjà saturés et des difficultés de recrutement chroniques ?
Plutôt que de dire à l’État « on ne peut pas », l’Association des maires de France (AMF) a choisi une autre voie : négocier, point par point, des assouplissements du cadre national des accueils de loisirs sans hébergement (ALSH). Cette stratégie est exposée noir sur blanc dans une note de 2017 intitulée « Assouplissements de la réglementation des accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) déclarés », signée par le département Action sociale, éducative, sportive et culturelle de l’AMF.
Le document est intéressant moins pour ses rappels juridiques que pour ce qu’il révèle : une action structurée pour alléger des normes protectrices et transformer le projet éducatif territorial (PEDT) en véritable clé d’accès à des dérogations. Derrière le vocabulaire technique, une ligne claire se dessine : pour maintenir l’offre, on assouplit la protection.
Un périscolaire à deux vitesses : ce que la réglementation ne voit pas
La note commence par un rappel apparemment neutre : toutes les activités périscolaires ne sont pas des ALSH. Les communes peuvent organiser des garderies, études surveillées, « goûters éducatifs » ou ateliers ponctuels, sans entrer dans le champ juridique des accueils collectifs de mineurs. Seules les activités organisées sous forme d’ALSH déclarés sont soumises au régime du Code de l’action sociale et des familles (CASF) et bénéficient des financements de la CAF.
Traduction politique : la réglementation protectrice ne s’applique qu’à une partie du périscolaire, celle qui est déclarée.
Pour le reste, il n’y a ni normes d’encadrement, ni exigences de qualification, ni contrôle spécifique de la jeunesse et des sports. Le texte le dit d’ailleurs très clairement : les activités qui ne répondent pas à la définition de l’ALSH ne sont pas déclarées, ne sont soumises à aucune norme éducative spécifique et ne sont pas financées par la CAF.
Autrement dit, la première marge de manœuvre offerte aux collectivités consiste déjà à jouer sur le statut : ce qui est déclaré comme ALSH entre dans un cadre protecteur ; ce qui ne l’est pas relève d’un périscolaire beaucoup plus flottant juridiquement.
Mais pour les enfants et les familles, la conséquence est claire : selon la forme choisie par la commune (garderie ou ALSH déclaré), l’encadrement et la qualification des adultes peuvent varier fortement… sans que les parents aient toujours conscience du changement de statut.
Redéfinir l’ALSH pour coller aux besoins des communes
La note rappelle ensuite la définition réglementaire de l’ALSH : accueil de 7 à 300 mineurs (avec la précision que le plafond de 300 ne s’applique plus aux ALSH adossés à une seule école), sur au moins quatorze jours par an, pour une durée minimale de deux heures par jour, abaissée à une heure lorsqu’un PEDT est conclu.
Ce passage, présenté comme un simple rappel de l’article R.227-1 CASF, met en évidence l’un des glissements majeurs négociés par l’AMF : la réduction de la durée minimale d’ouverture quotidienne de deux heures à une heure, à condition de conclure un PEDT. On n’est pas dans un détail technique : un accueil d’une heure n’a pas du tout la même consistance éducative qu’un accueil de deux heures, surtout si l’on intègre le temps d’installation, de transition, d’accueil et de départ.
Une bonne partie du temps « éducatif » disparaît au profit d’une gestion purement logistique des flux.
Là encore, la note ne le problématise pas, elle le présente comme une adaptation pratique. Mais pour un regard externe, on voit se dessiner une logique : adapter la norme à la contrainte locale plutôt que questionner les conditions réelles de mise en œuvre d’un accueil de qualité.
Une stratégie assumée d’assouplissement réglementaire
Le cœur du texte arrive ensuite, très frontalement : sous un intertitre explicite, l’AMF revendique avoir « obtenu plusieurs textes assouplissant la réglementation des ALSH déclarés » dans le contexte de la réforme des rythmes scolaires.
Sont cités :
- le décret n° 2013-707 du 2 août 2013, puis le décret n° 2016-1051 du 1er août 2016 qui le remplace, allégeant les taux d’encadrement et la durée minimale de fonctionnement ;
- le décret n° 2014-1320 du 3 novembre 2014, qui redéfinit les temps périscolaires et extrascolaires ;
- plusieurs arrêtés du 3 novembre 2014 simplifiant les modalités de déclaration et élargissant la liste des diplômes autorisant à diriger ou animer ;
- une circulaire du 5 novembre 2014 venant sécuriser l’ensemble.
Le ton est celui d’un bilan de lobbying réussi.
Il ne s’agit plus d’appliquer une réglementation venant d’en haut, mais bien de montrer comment l’association des maires a pesé sur la norme nationale pour l’adapter aux contraintes des communes. Le problème n’est pas tant cette influence — classique dans un État décentralisé — que la direction qu’elle prend : chaque texte « obtenu » tire dans le même sens, celui de l’allègement des exigences de protection et de qualification.
Du mercredi « extra » au mercredi « péri » : un déplacement lourd de conséquences
Le décret n° 2014-1320 joue sur un point très concret du quotidien des familles : la qualification des journées en « périscolaire » ou « extrascolaire ». Désormais, les ALSH périscolaires couvrent toutes les journées avec école, y compris les mercredis ou samedis après-midi lorsqu’il y a classe le matin. Auparavant, ces après-midi relevaient du temps extrascolaire, soumis à des taux d’encadrement plus exigeants.
Ce simple changement de catégorie permet mécaniquement de diminuer la présence adulte auprès des enfants, puisqu’on applique au mercredi après-midi les ratios « périscolaires » allégés, et non plus les ratios plus protecteurs du temps extrascolaire. Sur le papier, cela permet d’éviter d’ouvrir un second accueil, de recruter un second directeur, de multiplier les équipes.
Dans la réalité, cela veut dire que davantage d’enfants peuvent se retrouver encadrés par moins d’adultes sur des temps pourtant longs et denses.
La note mentionne au passage les difficultés de certains EPCI, compétents pour l’extrascolaire mais pas pour le périscolaire, contraints d’ajuster leurs statuts pour continuer à gérer les mercredis. Là encore, la priorité est institutionnelle : il s’agit de résoudre des problèmes de compétence juridique entre collectivités, bien plus que de rediscuter des conditions éducatives réelles offertes aux enfants.
Le PEDT transformé en clé d’accès aux dérogations
Un des glissements les plus importants concerne le rôle du projet éducatif territorial (PEDT). Officiellement, le PEDT est conçu comme un outil de coordination entre acteurs éducatifs d’un territoire : Éducation nationale, communes, associations, familles. Dans la note de l’AMF, il apparaît d’abord comme un levier technique pour activer les assouplissements.
Pour bénéficier de la réduction de la durée minimale d’accueil, il faut un PEDT. Pour profiter des nouveaux taux d’encadrement pérennisés par le décret n° 2016-1051 (1 adulte pour 14 enfants de moins de six ans au lieu de 10, 1 pour 18 enfants de six ans et plus au lieu de 14), il faut un PEDT.
Le message implicite est clair : le PEDT, dans ce cadre, n’est pas d’abord un projet éducatif partagé, c’est un dispositif conditionnant l’accès à des dérogations. L’outil censé structurer une ambition éducative locale devient avant tout un instrument de flexibilisation. Le débat sur les finalités pour les enfants passe derrière l’enjeu très concret de « tenir » le service avec des moyens réduits.
Qualification, bénévoles et brouillage des responsabilités
La note consacre une longue partie aux normes de qualification : d’une part pour la fonction de direction, d’autre part pour la fonction d’animation.
Pour la direction des ALSH de plus de 80 enfants fonctionnant plus de 80 jours par an, le droit commun est plutôt exigeant : diplômes professionnels inscrits au RNCP, expérience significative, ou certains statuts de la fonction publique. L’arrêté du 28 février 2017, présenté par l’AMF comme un allègement positif, permet au préfet d’autoriser des titulaires du BAFD à diriger des ALSH périscolaires de grande capacité, en cas de « difficultés manifestes de recrutement », pour une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans (trois ans renouvelables deux ans sous condition d’engagement de professionnalisation).
L’objectif affiché est pragmatique : éviter les fermetures d’accueils faute de directeurs diplômés. Mais, à l’échelle nationale, la multiplication de ces dérogations contribue à abaisser le niveau moyen de qualification en direction, précisément sur un segment très sensible : des structures grosses, ouvertes longtemps, accueillant de nombreux enfants.
Pour l’animation, le mécanisme est similaire. Le droit commun (R.227-12 CASF) impose une majorité de titulaires du BAFA ou de diplômes équivalents, un quota maximum de stagiaires et une petite part d’animateurs non qualifiés. Le décret n° 2016-1051, conditionné là encore à l’existence d’un PEDT, introduit une nouveauté majeure : les personnes prenant part ponctuellement à l’encadrement, notamment les bénévoles, peuvent être comptabilisées dans les taux d’encadrement.
Sur le plan éducatif, cette évolution soulève plusieurs problèmes :
- Le bénévole n’est pas lié par la même obligation professionnelle ni par les mêmes responsabilités statutaires qu’un agent employé, même précaire. En cas de difficulté grave (accident, carence de surveillance, conflit éducatif), la hiérarchie d’autorité entre bénévole reconnu localement et animateur professionnel, souvent moins installé peut devenir floue.
- La présence de bénévoles n’est pas un mal en soi : elle peut enrichir les activités, ouvrir le centre vers la vie locale. Mais le texte ne les présente pas comme une ressource complémentaire, il les intègre dans le calcul des minima réglementaires, c’est-à-dire dans le socle même de la protection.
On passe ainsi d’un modèle où les bénévoles viennent en plus d’une équipe qualifiée, à un modèle où ils peuvent contribuer à atteindre les minima légaux.
La logique d’économie de moyens prend le pas sur la logique de sur-encadrement protecteur.
Déclarer moins tôt, être contrôlé plus tard : la simplification comme horizon
Dernier étage de la fusée : la simplification du mode de déclaration. L’arrêté du 3 novembre 2014 réduit le nombre de fiches à déposer, allonge la durée de validité de la fiche initiale pour les extrascolaires (un an puis trois ans) et raccourcit les délais de déclaration pour les périscolaires (de deux mois à huit jours avant le début de l’accueil).
Pour une direction ou un service enfance, le gain administratif est réel : moins de formulaires, moins d’anticipation formelle, plus de souplesse pour adapter l’offre.
Mais vu depuis la protection des enfants, cela signifie aussi :
- un contrôle plus lointain dans le temps pour les extrascolaires (on ne re-questionne plus chaque année la structure de base de l’accueil) ;
- une réduction des marges d’anticipation pour l’administration de contrôle, qui peut se retrouver informée à huit jours d’un fonctionnement périscolaire massif, parfois pour plusieurs centaines d’enfants.
La simplification est ici à sens unique : elle sert l’organisateur, pas nécessairement la transparence pour les familles ni la lisibilité pour les agents de contrôle.
Conclusion : un paysage redessiné sans débat éducatif
Pris isolément, chacun de ces ajustements peut sembler techniquement défendable. Oui, les communes ont eu besoin de souplesse pour mettre en œuvre la réforme des rythmes scolaires. Oui, les difficultés de recrutement sont réelles, notamment en direction qualifiée. Oui, alléger certaines procédures peut éviter des fermetures sèches de structures. Mais l’intérêt de la note de l’AMF est de mettre ces évolutions bout à bout, dans une logique assumée : assouplir la réglementation des ALSH déclarés pour permettre aux collectivités de « tenir » leurs obligations.
Ce qui manque totalement, en revanche, c’est le contre-champ : aucune réflexion sur l’impact de ces assouplissements sur la qualité éducative, sur la sécurité effective, sur la place des droits de l’enfant dans ces nouveaux équilibres.
Les enfants se retrouvent plus nombreux par adulte, parfois encadrés par des bénévoles intégrés aux minima réglementaires, dans des structures où les directions peuvent être moins qualifiées, sur des temps jadis plus protégés (mercredi après-midi) devenus périscolaires. Les familles, elles, continuent souvent à parler de « centre de loisirs » sans percevoir que, derrière le mot, le cadre juridique et les garanties associées ont changé.
En filigrane, le PEDT glisse d’outil de projet à instrument de dérogation, les normes protectrices deviennent des plafonds qu’on cherche à repousser plutôt que des planchers à consolider, et une part significative du périscolaire échappe tout simplement à la réglementation des ACM en restant hors du statut d’ALSH déclaré.
Assouplir pour tenir, oui. Mais ce texte montre à quel point on a assoupli sans jamais rouvrir explicitement la question centrale : qu’attend-on réellement, en 2026, d’un accueil collectif de mineurs qui se prétend éducatif ? Et jusqu’où peut-on jouer sur les curseurs de la norme sans que ce soit d’abord les enfants — et les équipes en première ligne — qui absorbent la tension.